Avances de investigación

Governo digital: arcabouço legal sobre interoperabilidade e compartilhamento de dados no Brasil

1. Introdução

O Governo Digital utiliza tecnologias de informação e comunicação para modernizar a prestação de serviços públicos e promover uma gestão mais eficiente e transparente. Seguindo a perspectiva da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), no Brasil, o conceito de governo digital começou a ser desenvolvido nos anos 2000, com a implementação de políticas e iniciativas para modernizar a administração pública, por meio da adoção de tecnologias digitais. Esses alinhamentos tiveram como objetivo promover a racionalização de gastos, com o uso de tecnologia da informação, e promover o acesso online a serviços, junto a medidas de inclusão digital (Thorstensen & Zuchieri, 2020). Ademais, além da modernização administrativa, uma das vertentes essenciais do governo digital é a interoperabilidade dos sistemas, que visa garantir a integração e a troca eficiente de informações entre os diversos órgãos e sistemas do governo.

Atualmente, a principal legislação vigente sobre o Governo Digital no Brasil é a Lei Nº 14.129/2021 (Lei Nº 14.129, 2021), que estabelece princípios, regras e instrumentos para aumentar a eficiência pública. Ela observa o disposto na Lei de Acesso à Informação, na Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais, dentre outras normativas relacionadas, buscando instituir normas para aprimorar a administração pública a partir da desburocratização, da inovação, da transformação digital e da participação cidadã. A Lei Nº 14.129/2021 é aplicável a órgãos da administração pública federal, direta e indireta, e a outros entes federados e visa desmaterializar processos administrativos, promovendo o uso de tecnologias para otimizar procedimentos e garantir a interoperabilidade dos sistemas, facilitando a troca de informações de forma segura e eficiente entre os diferentes setores e entidades governamentais.

Nesse sentido, a interoperabilidade é um conceito fundamental para o compartilhamento de informações. Ela refere-se à capacidade de diferentes sistemas, aplicativos e dispositivos se comunicarem e trabalharem em conjunto de maneira eficiente. A interoperabilidade é definida pela norma ISO 25964-2 como a habilidade de dois ou mais sistemas ou componentes de trocar informação e de usar a informação que foi trocada (International Organization for Standardization, 2013).

No contexto de governos digitais e sistemas de informação pública, a interoperabilidade é essencial para garantir a integração de sistemas, utilizados por diferentes órgãos e entidades da administração pública, facilitando a troca de informações e a prestação de serviços públicos de forma eficiente e transparente. As normas de segurança da informação também são importantes para garantir a interoperabilidade segura entre sistemas, estabelecendo requisitos e práticas para proteger a integridade, a confidencialidade e a disponibilidade das informações trocadas.

A Ciência da informação, ao abarcar estudos sobre políticas de informação, compartilhamento e disseminação da informação, necessita pesquisas que também investiguem normas e padrões de interoperabilidade utilizados no contexto do governo digital, contudo não há um instrumento que reúna ou mapeie as legislações referentes à interoperabilidade no governo digital brasileiro, identificando as normas e os padrões existentes de forma clara e simplificada para a sociedade. Publicizar esse tipo de informação é fundamental para disseminar informações essenciais para os governos e para a sociedade, além de contribuir para uma gestão pública eficiente, transparente e voltada para as necessidades dos cidadãos.

Diante deste cenário, o questionamento que norteou esta pesquisa foi: qual a base legal sobre governo digital, padrões de interoperabilidade e compartilhamento de dados no Brasil? O objetivo deste estudo foi realizar um mapeamento das legislações referentes às normas e padrões de interoperabilidade e compartilhamento de dados no governo digital brasileiro. Especificamente, buscou-se identificar, analisar e descrever as legislações sobre normas e padrões de interoperabilidade no governo digital brasileiro.

Esta pesquisa contribui para o entendimento do aporte legal e dos padrões de interoperabilidade no contexto do governo digital no Brasil. Ao mapear as legislações pertinentes e analisar os padrões em vigor, este estudo pode fornecer subsídios para a implementação de políticas e práticas que promovam a interoperabilidade e a integração dos sistemas de informação na administração pública brasileira. Além disso, a pesquisa pode auxiliar na identificação de lacunas e oportunidades de aprimoramento nas normas, nos padrões e nas diretrizes existentes. Destaca-se que a pesquisa integra um projeto maior, intitulado Interoperabilidade e representação da informação: aportes e domínios de aplicação, coordenado pela primeira autora deste artigo.

2. Padrões no Brasil

Padrões de interoperabilidade estabelecem diretrizes técnicas e especificações que facilitam a interoperabilidade, promovendo a compatibilidade e a troca de dados e informações, independentemente da diversidade de tecnologias subjacentes. Atualmente, o Padrão de Interoperabilidade (e-PING) se configura como a principal normativa para governo eletrônico no Brasil e será apresentado a seguir.

Segundo o Programa de Governo Eletrônico Brasileiro, a “e-PING é concebida como uma estrutura básica para a estratégia de governo eletrônico aplicada ao governo federal – Poder Executivo, não restringindo a participação, por adesão voluntária, de outros Poderes e esferas de governo” (Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico e-PING, 2018).

Para a Escola Nacional de Administração Pública (2015), a arquitetura ePING define um conjunto mínimo de premissas, políticas e especificações técnicas, regulamentando a utilização da tecnologia de informação e comunicação na interoperabilidade de serviços de governo eletrônico, de forma a estabelecer as condições de interação com os demais poderes e esferas de governo e com a sociedade em geral.

A ePING tem como principal objetivo promover a integração e a interoperabilidade dos sistemas de informação utilizados pelos órgãos e pelas entidades da administração pública federal brasileira. Essa iniciativa visa assegurar que diferentes sistemas e plataformas possam se comunicar eficientemente, compartilhando dados e serviços de forma segura e eficaz. Para os órgãos do governo federal, a adesão à ePING é compulsória, com políticas que favorecem a utilização de padrões abertos, software público/livre, transparência e segurança. A ePING se estrutura em três dimensões: técnica, semântica e organizacional, cada uma abrangendo segmentos como interconexão, segurança, meios de acesso, organização e intercâmbio de informações e áreas de integração para o governo eletrônico. A ePING também estabelece especificações técnicas classificadas em quatro níveis: adotado, recomendado, em transição e em estudo, de acordo com sua conformidade com as políticas gerais da arquitetura. A governança da ePING engloba diversos papéis, incluindo a Comissão de Coordenação, Secretaria Executiva, Coordenação dos Segmentos e Grupos de Trabalho Temporários, responsáveis por discutir, selecionar e aprovar padrões, além de promover consultas públicas e divulgar as versões atualizadas da ePING (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, 2012).

No contexto do Programa de Governo Eletrônico Brasileiro, o Modelo de Acessibilidade em Governo Eletrônico (eMAG) não se caracteriza como um padrão, contudo, é um conjunto de diretrizes e recomendações projetado para tornar os serviços governamentais online acessíveis a todos os cidadãos, incluindo aqueles com deficiência. Criado como parte das políticas de inclusão digital no Brasil, o eMAG tem como objetivo assegurar que os portais, sites e sistemas do governo sejam utilizáveis por pessoas com variadas formas de deficiência, abrangendo aspectos visuais, auditivos, motores e cognitivos (Programa de Governo Eletrônico Brasileiro, 2014). A acessibilidade é um elemento significativo a ser considerado para a troca de informação, sendo fundamental para a comunicação e a cooperação de maneira eficiente e centrada no cidadão.

Atualmente, na página oficial do governo digital, são definidos cinco padrões digitais, a saber: (1) Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico: última versão do ePING de 2018; (2) Modelo de Acessibilidade de Governo Eletrônico: última versão do eMAG em 2014; (3) Padrões Web em Governo Eletrônico; (4) Design System e (5) Guia de Edição de Serviços. Os três últimos indicados (3, 4, 5) são mais recentes, com atualizações em 2024, porém, são recomendações de boas práticas agrupadas em guias e cartilhas (Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, 2024a).

3. Metodologia

Esta pesquisa foi caracterizada como descritiva e exploratória e utilizou a técnica de pesquisa documental. A pesquisa descritiva busca fornecer uma representação detalhada e precisa de um fenômeno ou de uma população em estudo, e seu objetivo principal é descrever características específicas, como comportamentos, atitudes, ou demografia (Triviños, 1987). Neste estudo, a descrição envolveu as legislações existentes sobre normas, padrões de interoperabilidade e compartilhamento de dados no governo brasileiro.

Segundo Gil (2017), pesquisas exploratórias buscam desenvolver, esclarecer e ajustar conceitos e ideias para formular problemas mais precisos ou hipóteses para estudos posteriores, fornecendo uma visão aproximada de um tema pouco explorado. Frequentemente, a pesquisa exploratória é a primeira etapa de uma pesquisa mais abrangente, necessitando de esclarecimento e delimitação do tema por meio de revisão da literatura e discussões com especialistas.

A pesquisa documental foi a técnica utilizada neste estudo e, segundo Fonseca (2002), a investigação por documentos segue o mesmo caminho que a pesquisa bibliográfica, sendo, por vezes, difícil distingui-las. A pesquisa bibliográfica faz uso de fontes compostas por materiais já elaborados, principalmente livros e artigos científicos encontrados em bibliotecas. A pesquisa documental abrange muitas fontes de informação, e esta pesquisa considerou, principalmente, legislações e sites oficiais do governo federal. Neste estudo, optou-se por realizar uma pesquisa documental, tendo em vista a escassez de referências bibliográficas sobre a temática na literatura nacional.

3.1 Procedimentos metodológicos

Inicialmente, foi realizada uma busca exploratória na internet para investigar quais órgãos do governo federal estavam associados ao governo digital, e foi identificado que o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços (MGIS), instituição que centraliza informações sobre o governo digital no Brasil, incorpora a Infraestrutura Nacional de Dados (IND), um conjunto de normas, políticas, arquiteturas, padrões, ferramentas tecnológicas, ativos de informação e talento humano gerido por diversos órgãos (Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, 2024b).

Desta forma, os documentos da IND foram utilizados como fonte para identificar os principais normativos sobre as ações de integração no governo digital. Destaca-se que a legislação relacionada à interoperabilidade foi identificada em uma seção do site do MGIS e utilizada como fonte principal deste estudo. Após a identificação dos normativos, foi realizada uma busca direta na internet e no Portal de Legislações do governo federal para recuperar o documento na íntegra, bem como identificar a localização na web(link) de cada documento. Os Quadros 1, 2 e 3 apresentam um resumo da base legal, sendo separados por tipologia (leis, decretos e portarias), e sua localização.

Após identificar todos os documentos na íntegra, foi feita a leitura completa de cada um deles, uma etapa essencial para a análise e a posterior descrição dos padrões identificados em cada legislação. Para a análise das legislações foi elaborado um quadro analítico.¹

No quadro analítico, foram incluídos os principais elementos identificados durante a leitura e a análise das legislações. Cada entrada no quadro visou destacar a composição da normativa, sua vigência temporal, o propósito para o qual foi criada e sua forma de veiculação. Durante a estruturação do quadro, também foram observadas conexões entre as diversas legislações analisadas, possibilitando a criação de agrupamentos por meio de categorias. A coleta de dados e a análise das legislações foi realizada entre janeiro e março de 2024.

4. Resultados e discussão

A análise das 17 legislações permitiu sistematizar seus elementos principais, identificando normas, instrumentos e regras para o compartilhamento e a troca de informação. Além disso, foi possível agrupar as legislações por temática central, além da tipologia, nas seguintes categorias: (1) Diretrizes para governo digital e interoperabilidade; (2) Serviços públicos digitais e simplificação do atendimento; (3) Governança e compartilhamento de dados e (4) Comitês, resoluções, alterações e revogações. Nos parágrafos a seguir, cada legislação foi brevemente descrita conforme as categorias atribuídas na análise realizada.

4.1 Diretrizes para governo digital e interoperabilidade

Esta categoria inclui documentos que estabelecem diretrizes gerais para a atuação do governo na esfera digital, promovendo a racionalização e a interoperabilidade tecnológica, a saber: Marco Civil da Internet (Lei Nº 12.965/2014), Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) - Lei Nº 13.709/2018, Lei Nº 13.853/2019 e Lei Nº 14.129/2021, totalizando quatro documentos.

A Lei 12.965/2014, o Marco Civil da Internet, constitui-se como um marco regulatório no Brasil, estabelecendo diretrizes essenciais para o ambiente online. Baseada em princípios fundamentais, a legislação assegura a privacidade dos usuários, promove a neutralidade da rede, preserva a liberdade de expressão e incentiva a inovação tecnológica. A lei impede discriminações no tratamento de dados, promovendo a igualdade na transmissão de informações, e se destaca pela proteção da privacidade, impondo regras rigorosas sobre a coleta e o compartilhamento de dados pessoais, permitindo a quebra de sigilo somente mediante ordem judicial. Ao estabelecer responsabilidades para provedores de internet e preservar a liberdade de expressão, o Marco Civil da Internet busca equilibrar o fomento à inovação tecnológica com a proteção dos direitos fundamentais dos usuários, solidificando-se como uma peça crucial na regulação do universo online no Brasil (Lei Nº 12.965, 2014).

A LGPD, Lei Nº 13.709/2018, define princípios essenciais para o tratamento de dados pessoais. Baseada em valores como transparência e respeito à privacidade, a LGPD enfatiza a necessidade de consentimento explícito para o tratamento de informações sensíveis, fortalecendo os direitos dos titulares e concedendo maior controle sobre seus dados. A legislação impõe responsabilidades às empresas, exigindo medidas de segurança e prevendo sanções em caso de descumprimento. Integrada ao Marco Civil da Internet, a LGPD contribui para um arcabouço legal abrangente, buscando equilibrar a inovação tecnológica com a preservação dos direitos individuais, promovendo um tratamento de dados mais transparente, ético e responsável (Lei Nº 13.709, 2018).

A Lei Nº 13.853/2019 trata da proteção de dados pessoais e estabelece a criação da Autoridade Nacional de Proteção de Dados, além de abordar outras questões. Essa legislação promove uma abordagem cooperativa e internacional no combate a ameaças cibernéticas, facilitando a troca de informações entre países. Um ponto crucial é o reforço das normativas de proteção de dados pessoais, destacando a crescente importância da privacidade no ambiente digital. Em conjunto com regulamentações como a Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD), a Lei Nº 13.853 integra um amplo conjunto de leis que visam abordar os desafios contemporâneos e moldar o futuro digital do Brasil (Lei Nº 13.853, 2019).

A Lei Nº 14.129/2021 trata do Governo Digital, estabelecendo princípios, regras e instrumentos para aumentar a eficiência pública. Ela observa e modifica leis como a Lei de Acesso à Informação e a LGPD, buscando instituir normas para aprimorar a administração pública por meio da desburocratização, da inovação, da transformação digital e da participação cidadã. Aplicável a órgãos da administração pública federal, direta e indireta, e a outros entes federados, a legislação visa desmaterializar processos administrativos, promovendo o uso de tecnologias para otimizar procedimentos. Destacam-se diretrizes como transparência, interoperabilidade de sistemas e promoção de dados abertos, introduzindo elementos como a Base Nacional de Serviços Públicos, as Cartas de Serviços ao Usuário e Plataformas de Governo Digital. A Lei garante direitos aos usuários, como acesso gratuito, atendimento conforme a Carta de Serviços, padronização de procedimentos e recebimento de protocolo. Além disso, simplifica a identificação do cidadão nos serviços públicos ao estabelecer o número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) como suficiente (Lei Nº 14.129, 2021).

As legislações apresentadas nesta categoria destacam a evolução do governo em relação à troca de informações e, principalmente, à segurança para realizar essa operação. A LGPD foi fundamental para estabelecer regras para o setor público e privado no tratamento de dados pessoais.

4.2 Serviços públicos digitais e simplificação do atendimento

Esta categoria engloba documentos relacionados à oferta de serviços públicos de forma digital, bem como a simplificação do atendimento aos cidadãos, criando instrumentos como a plataforma gov.br, normas para atendimento e o compartilhamento de bases de dados, a saber: Decreto Nº 8.936/2016, Decreto Nº 9.094/2017 e Decreto Nº 9.723/2019, totalizando três documentos.

O Decreto Nº 8.936/2016 institui a Plataforma de Cidadania Digital, posteriormente denominada Plataforma gov.br, pelo Decreto Nº 10.900, de 2021. Essa plataforma tem o propósito de oferecer serviços públicos digitais aos órgãos e às entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. A iniciativa busca permitir aos cidadãos, às pessoas jurídicas e a outros entes públicos a solicitação e o acompanhamento de serviços sem a necessidade de atendimento presencial, promovendo a implementação e a difusão do uso de serviços públicos digitais. A Plataforma gov.br centraliza informações, acesso a serviços e prestação direta de serviços públicos, visando simplificar processos, promover transparência e integrar a atuação dos órgãos envolvidos. Ferramentas como o Portal de Serviços do Governo Federal, os mecanismos de acesso digital único, a solicitação e a avaliação, além dos painéis de monitoramento, compõem essa plataforma, reforçando a importância da integração e da melhoria contínuas na prestação de serviços públicos digitais. O Decreto estabeleceu prazos para a implementação e a criação de um Comitê gestor para monitorar a execução da Plataforma de Cidadania Digital (Decreto Nº 8.936, 2016).

O Decreto Nº 9.094/2017 regulamenta dispositivos da Lei Nº 13.460, de 26 de junho de 2017, visando simplificar o atendimento aos usuários dos serviços públicos no âmbito do Poder Executivo Federal, e institui o CPF como instrumento suficiente para a apresentação de dados do cidadão em obrigações, direitos e na obtenção de benefícios, ratificando a dispensa do reconhecimento de firma e da autenticação em documentos produzidos no país. Adicionalmente, o documento introduz a Carta de Serviços ao Usuário. O objetivo principal do decreto é simplificar o atendimento público, promovendo a presunção de boa-fé, o compartilhamento de informações, a atuação integrada na expedição de documentos, a racionalização de métodos de controle, a eliminação de formalidades custosas, a aplicação de soluções tecnológicas para simplificar processos e o uso de linguagem clara. Além disso, ele simplifica a obtenção de documentos por meio do CPF (Decreto Nº 9.094, 2017).

O Decreto Nº 9.723/2019 introduz alterações nos Decretos Nº 9.094/2017, Nº 8.936/2016 e Nº 9.492/2018, estabelecendo o CPF como instrumento suficiente e substitutivo para a apresentação de diversos documentos do cidadão no exercício de obrigações, direitos e na obtenção de benefícios. O documento destaca, também, a simplificação do atendimento aos usuários dos serviços públicos, confirmando a dispensa do reconhecimento de firma e da autenticação em documentos nacionais. O CPF passa a ser suficiente para o acesso a informações e serviços, substituindo vários outros números de identificação. Além disso, o decreto regula dispositivos da Lei Nº 13.460/2017, instituindo a Carta de Serviços ao Usuário, na qual são estabelecidas regras para a apresentação da Solicitação de Simplificação, visando aprimorar a eficiência e a transparência na prestação de serviços públicos (Decreto Nº 9.723, 2019).

A criação da plataforma gov.br foi um marco para a simplificação do atendimento no Brasil e tem disponibilizado vários serviços ao cidadão. Contudo, pensar na segurança da informação e, principalmente, em formas de acesso mais criteriosas é essencial, visto que um acesso indevido a este tipo de plataforma pode gerar prejuízos incalculáveis ao governo e aos cidadãos. A carta de Serviços ao Usuário também é um instrumento de destaque nessa categoria, já que padroniza as formas de acesso e a qualidade de atendimento.

4.3 Governança e compartilhamento de dados

Nesta categoria estão os documentos que tratam da governança no compartilhamento de dados na administração pública federal e definem padrões de interoperabilidade, estabelecendo instrumentos como o Cadastro Base do Cidadão e o Comitê Central de Governança de Dados, a saber: Portaria normativa Nº 05, de 14 de julho de 2005; Portaria Nº 03, de 07 de maio de 2007; Portaria Interministerial MP/MC/MD Nº 141, de 02 de maio de 2014; Portaria Nº 92 de 24 de dezembro de 2014 e Decreto Nº 10.046, totalizando cinco documentos.

A Portaria Normativa Nº 05, de 14 de julho de 2005, institucionaliza os Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico (e-PING) no Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP) e estabelece a criação da Coordenação da e-PING, encarregada de revisões e atualizações, apoiando tecnicamente o planejamento, a implantação, a gestão e a disseminação dos padrões. O seu objetivo principal é garantir a interoperabilidade de serviços e sistemas de governo eletrônico na administração pública federal, promovendo a padronização, facilitando o intercâmbio de dados e otimizando os custos. A Coordenação, composta por representantes de diversos órgãos, terá a responsabilidade de elaborar e atualizar políticas, diretrizes e especificações técnicas da e-PING, além de se manifestar sobre questões técnicas e fiscalizar a implementação. Ficou definido no documento que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), coordenaria executivamente as atividades, fornecendo recursos, supervisionando tecnicamente os órgãos do SISP e promovendo a divulgação e a capacitação para a aplicação do e-PING. Ainda ficou previsto que o documento de referência seria periodicamente atualizado, com processos de consulta pública conduzidos pelo Ministério (Portaria Normativa Nº 05, 2005).

A Portaria Nº 03, de 07 de maio de 2007, institucionaliza o Modelo de Acessibilidade em Governo Eletrônico (e-MAG) no âmbito do SISP. Este documento determina que o planejamento, o desenvolvimento e a atualização de portais, sítios eletrônicos, sistemas, equipamentos e programas de tecnologia da informação e comunicação na administração pública federal devem aderir a políticas e diretrizes progressivas para assegurar a acessibilidade a serviços e sistemas de governo eletrônico. O e-MAG, obrigatório para os órgãos do SISP, é um modelo concebido para garantir o acesso à informação a todos, independentemente de capacidades físicas, perceptivas, culturais e sociais. A Coordenação do e-MAG é estabelecida para realizar revisões, atualizações e fornecer apoio técnico, envolvendo representantes de órgãos como o Departamento de Governo Eletrônico e a Controladoria-Geral da União (Portaria Nº 03, 2007).

A Portaria Interministerial MP/MC/MD Nº 141, de 02 de maio de 2014, estabelece diretrizes para as comunicações de dados na administração pública federal. A norma determina que tais comunicações devem ser realizadas por meio de redes de telecomunicações e serviços de tecnologia da informação fornecidos por órgãos públicos. A portaria enfatiza a obrigação de adotar serviços de correio eletrônico oferecidos por órgãos públicos, com programas e equipamentos auditáveis para garantir a disponibilidade, a integridade, a confidencialidade e a autenticidade das informações. Além disso, o texto define termos como armazenamento de dados, auditoria, autenticidade, confidencialidade, disponibilidade, entre outros, buscando padronizar e assegurar eficiência e segurança nas comunicações de dados na administração pública federal (Portaria Interministerial MP/MC/MD Nº 141, 2014).

A Portaria Nº 92, de 24 de dezembro de 2014, institui a ePING. Essa arquitetura estabelece diretrizes para a utilização de tecnologia de informação e comunicação na interoperabilidade de serviços de governo eletrônico, visando promover o compartilhamento de informações entre órgãos do SISP. A ePING busca otimizar o intercâmbio de dados e aprimorar a prestação de serviços ao cidadão. Sua observância continua obrigatória para os órgãos do SISP, enquanto os demais poderes, entes federativos e entidades privadas, podem adotá-la de forma facultativa. A Comissão de Coordenação da ePING é responsável por definir políticas, especificações técnicas e promover a colaboração entre os órgãos envolvidos, garantindo a atualização constante por meio de consultas públicas. Essa iniciativa visa estabelecer padrões que melhorem a interoperabilidade e a eficiência dos serviços governamentais eletrônicos no Brasil (Portaria Nº 92, 2014).

O Decreto Nº 10.046 representa um avanço significativo na administração pública federal brasileira ao estabelecer normas para o compartilhamento de dados. Ele introduziu instrumentos essenciais, como o Cadastro Base do Cidadão e o Comitê Central de Governança de Dados, visando simplificar a oferta de serviços públicos, orientar políticas e melhorar a eficiência operacional. O Cadastro Base do Cidadão consolida informações cruciais, aprimorando a gestão e personalizando serviços. Já o Comitê Central de Governança de Dados supervisiona normas e define diretrizes para divulgação e proteção de dados, garantindo conformidade com a legislação de proteção de dados pessoais. O decreto categoriza o compartilhamento em níveis de confidencialidade, estabelecendo regras detalhadas e dispensando convênios entre órgãos. Critérios específicos são delineados para dados restritos, com destaque para a responsabilidade do recebedor. Ao abordar a interoperabilidade, os prazos de acesso e a divulgação transparente, o decreto proporciona uma estrutura robusta para garantir conformidade, segurança e eficiência no manejo de informações na administração pública federal (Decreto Nº 10.046, 2019).

Nesta categoria, observou-se a evolução do e-PING, que foi criado inicialmente em 2005, mas implementado somente em 2014, quase 10 anos depois. O instrumento é muito importante para a interoperabilidade, centrando suas principais regras e padrões. Com a velocidade das mudanças tecnológicas, era esperado que o padrão fosse revisado com maior frequência, principalmente após as legislações do governo digital e LGPD, porém a última versão do e-PING é datada de 2018.²

O Cadastro Base do Cidadão e o Comitê Central de Governança de Dados são iniciativas mais recentes e destacam iniciativas relacionadas à governança de dados e a interoperabilidade das bases de dados, sendo essenciais para a organização e a gestão dos dados do governo.

4.4 Comitês, resoluções, alterações e revogações

Esta categoria agrupa documentos que tratam da criação de comitês, da subdelegação de competências e de outras resoluções administrativas relacionadas à gestão de dados e aos serviços públicos, saber: Decreto Nº 10.403, de 19 de junho de 2020; Portaria Nº 41, de 3 de setembro de 2019; Portaria Interministerial Nº 176, de 25 de junho de 2018; Portaria Nº 11.551, de 8 de maio de 2020 e Portaria Nº 13.420, de 2 de junho de 2020, totalizando cinco documentos.

O Decreto Nº 10.403 de 19 de junho de 2020 ajusta o Decreto Nº 10.046, de 9 de outubro de 2019, que trata da governança no compartilhamento de dados na administração pública federal e institui o Cadastro Base do Cidadão e o Comitê Central de Governança de Dados. As alterações envolvem ajustes na categorização do compartilhamento, agora denominada restrita ou específica, seguindo as regras do artigo 31. O gestor de dados é responsável por publicar essa categorização dentro do prazo determinado pelo Comitê Central de Governança de Dados, considerando disposições do Decreto Legislativo Nº 6, de 20 de março de 2020. Além disso, o decreto estabelece a criação de outros cadastros base de referência no setor público, de uso obrigatório pelos órgãos e entidades, e define prazos para a publicação da categorização do nível de compartilhamento (Decreto Nº 10.403, 2020).

A Portaria Nº 41, de 3 de setembro de 2019, declara a alteração e revogação de atos normativos, conforme o artigo 9º do Decreto Nº 9.759, de 11 de abril de 2019. Esta portaria revoga a Coordenação do Modelo de Acessibilidade em Governo Eletrônico (e-MAG) e a Comissão de Coordenação dos Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico (e-PING). A principal mudança ocorre na Portaria SLTI Nº 3, de 7 de maio de 2007, que trata da coordenação executiva do eMAG. A Secretaria de Governo Digital assume a coordenação das atividades do eMAG, aprovando políticas, diretrizes e especificações técnicas, providenciando recursos, mantendo um site para publicações relacionadas ao eMAG e promovendo intercâmbio e cooperação técnica nacional e internacional. Por sua vez, os dispositivos normativos relacionados à criação, à composição e às competências da Coordenação do eMAG e da Comissão de Coordenação dos Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico (ePING) são revogados. A proposta do eMAG, chamada de Documento de Referência, será periodicamente atualizada, submetida à consulta pública e publicada no Diário Oficial da União e em seu respectivo site eletrônico (Portaria Nº 41, 2019).

A Portaria Interministerial Nº 176, de 25 de junho de 2018, estabelece diretrizes sobre a vedação da exigência de documentos por parte de órgãos e entidades da administração pública federal aos usuários de serviços públicos. Conforme o documento, salvo disposição legal em contrário, os órgãos devem obter documentos diretamente das bases de dados oficiais, não sendo permitida a solicitação desses documentos aos usuários. Define-se informação como dado cadastral relevante à prestação de serviço público, e documento como meio, físico ou digital, que comprove informações do usuário. A vedação abrange documentos listados no anexo, considerados disponíveis para consulta direta pela administração pública. Em casos de inconsistência cadastral, a administração pode solicitar documentos, e a não observância das diretrizes pode ser denunciada pelo Simplifique, sistema de prestação de serviços públicos. O Ministério do Planejamento pode fornecer orientações e ferramentas tecnológicas para eliminar exigências documentais, divulgando canais de consulta direta (Portaria Interministerial Nº 176, 2018).

A Portaria Nº 11.551, de 8 de maio de 2020, subdelega à Secretaria de Governo Digital, vinculada à Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, a competência para a publicação de resoluções do Comitê Central de Governança de Dados (CCDG). Essa medida busca aprimorar a gestão e a divulgação das decisões do CCDG, em conformidade com o estabelecido no Decreto Nº 10.046, de 9 de outubro de 2019 (Portaria Nº 11.551, 2020).

A Portaria Nº 13.420, de 2 de junho de 2020, tem como principal objetivo revogar a Portaria STI/MP Nº 58, de 23 de dezembro de 2016. Esta última estabelece procedimentos complementares para o compartilhamento de bases de dados oficiais entre órgãos e entidades da administração pública federal, direta e indireta, e as demais entidades controladas pela União. Com a revogação, a nova portaria busca adequar e simplificar as normativas relacionadas ao compartilhamento de dados, seguindo as diretrizes estabelecidas no Decreto Nº 10.046, de 9 de outubro de 2019 (Portaria Nº 13.420, 2020).

Destaca-se que foram observadas alterações importantes nesta categoria em que foram agrupadas normativas com adequações e ajustes observados nas legislações com a finalidade de simplificar processos.

As legislações identificadas neste estudo e suas respectivas categorias são apresentados no Quadro 4. Há um equilíbrio em relação ao quantitativo de legislações para cada categoria e o período das legislações está entre 2005 e 2021.

Ao longo deste estudo, foi possível observar a evolução das legislações brasileiras e a criação de instrumentos para apoiar a interoperabilidade no governo digital. Possibilitou-se, também, a identificação das ligações entre as bases legais e as mudanças que ocorreram ao longo dos anos. Esta análise de evolução temporal das normativas revelou insights importantes para o entendimento do contexto regulatório. Contudo, destaca-se que ainda há a necessidade de mais aportes legais para definições e padronizações para a troca de informações, principalmente quando elas envolvem tecnologias recentes, como o armazenamento em nuvem e as aplicações que utilizam a inteligência artificial, por exemplo.

Conclusões

Este estudo objetivou realizar um mapeamento das legislações referentes às normas e aos padrões de interoperabilidade e compartilhamento de dados no governo digital brasileiro. A pesquisa documental revelou um arcabouço de normativas que delineiam os requisitos, os propósitos e as formas de veiculação das diretrizes governamentais para a interoperabilidade. Entretanto, também foi observado que nem todas essas normativas e esses padrões foram atualizados ao longo dos anos, podendo impactar diretamente no compartilhamento dos dados, principalmente em novos ambientes e contextos de transformação digital e com uso acentuado da inteligência artificial no cenário atual.

Ao considerar a metodologia empregada neste estudo para o mapeamento das legislações relacionadas à interoperabilidade e ao compartilhamento de dados no governo digital brasileiro, foi possível alcançar uma visão do aporte legal vigente no país. Ao longo da análise, foi identificado que as legislações sobre interoperabilidade no governo digital brasileiro têm como objetivo principal estabelecer padrões que promovam a integração e a troca eficiente de informações entre os diversos órgãos e sistemas do governo. Essas normativas visam garantir a eficácia das operações, a transparência das ações governamentais e o acesso facilitado dos cidadãos aos serviços públicos. No entanto, como em toda pesquisa, algumas limitações foram encontradas. Nem todas as legislações apresentam uma disposição clara e detalhada de suas diretrizes, o que pode impactar a análise em profundidade. Para contornar essas lacunas, foi adotada uma abordagem cuidadosa, baseada na análise criteriosa dos dados disponíveis.

Como perspectivas para trabalhos futuros, sugere-se uma investigação mais aprofundada dos padrões internacionais de interoperabilidade, comparando-os e contrastando-os com as diretrizes brasileiras. Essa abordagem poderá enriquecer ainda mais o entendimento dos padrões adotados no contexto global, possibilitando insights valiosos para o aprimoramento das políticas de interoperabilidade no Brasil. Em síntese, este estudo contribui para a compreensão do arcabouço legal que orienta a interoperabilidade e o compartilhamento de dados no governo digital brasileiro até janeiro de 2024, fornecendo uma base para futuras pesquisas e para o aprimoramento contínuo das práticas de compartilhamento e integração de sistemas no âmbito governamental.

Agradecimentos

Agradecemos à Universidade Federal de Minas Gerais pelo apoio ao projeto.

Roles de colaboración

Patrícia Nascimento Silva:

Conceituação, Curadoria de dados, Redação - revisão e edição, Supervisão, Validação.

Ana Maris Fernandes Dos Santos Augusto

Curadoria de dados, Redação - revisão e edição.

Fontes

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Referências

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Notas